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五年規(guī)劃是中國之治的突出優(yōu)勢
時間：2025-10-23 來源：《求是》 作者：鄢一龍 清華大學公共管理學院教授
習近平總書記指出：“科學制定和接續(xù)實施五年規(guī)劃，是我們黨治國理政一條重要經(jīng)驗，也是中國特色社會主義一個重要政治優(yōu)勢。”五年規(guī)劃是中國之治的突出優(yōu)勢。通過編制實施五年規(guī)劃，我們黨能夠更好地把握歷史主動，以持之以恒的戰(zhàn)略定力、總攬全局的戰(zhàn)略視野、務期必成的戰(zhàn)略魄力，持續(xù)推動中國式現(xiàn)代化向縱深發(fā)展。
一、創(chuàng)造中國發(fā)展奇跡的重要方式
回望新中國經(jīng)濟發(fā)展歷程，我們黨帶領人民艱苦奮斗，創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)模最大、速度最快與持續(xù)時間最長的發(fā)展奇跡。1952—2024年間，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）年均增長率達到了7.9%，并實現(xiàn)了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的全方位進步。短短幾十年時間，中國從一個極度貧窮落后的國家，一躍成為人均收入超過1.3萬美元、制造業(yè)增加值占全球比重近30%、綜合國力居世界前列的國家，這是人類歷史上絕無僅有的發(fā)展奇跡。
中國能夠創(chuàng)造這樣的發(fā)展奇跡，一個很重要的原因就在于在黨的集中統(tǒng)一領導下，我國形成了五年規(guī)劃的顯著制度優(yōu)勢。從1953年開始至今，我國已經(jīng)連續(xù)編制實施了14個五年規(guī)劃（計劃），2026年將開始實施“十五五”規(guī)劃。五年規(guī)劃雖然并非中國首創(chuàng)，但是能夠長期堅持下來并取得重大成就，則是舉世罕見的。在二戰(zhàn)后的“計劃化浪潮”中，發(fā)展中國家普遍將五年計劃作為推進工業(yè)化的手段，最多時有近1/3國家實行五年計劃，但這些國家大多又由于種種原因放棄了五年計劃。與此不同，我國依靠黨的堅強領導一以貫之地創(chuàng)新和發(fā)展五年規(guī)劃，并有效推動從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的歷史性轉(zhuǎn)變，使五年規(guī)劃成為中國特色社會主義制度優(yōu)勢的重要組成要素。中國特色社會主義進入新時代，五年規(guī)劃作為擘畫國家未來五年發(fā)展的宏偉藍圖，接續(xù)推進中國式現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性、階段性部署，在引領我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的功能。在全球范圍內(nèi)，中國五年規(guī)劃是被實踐證明了的成功發(fā)展規(guī)劃，成為世界各國借鑒中國經(jīng)驗的重要方面，贏得了廣泛的國際贊譽。
中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領中國人民所進行的一切奮斗，就是為了把我國建設成為現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興。中國式現(xiàn)代化是在黨的堅強領導下，能夠把握歷史主動，有目標、有規(guī)劃、有部署的自覺的現(xiàn)代化。中國式現(xiàn)代化的百年大戰(zhàn)略，是通過一個接著一個五年規(guī)劃，分步驟實施，接續(xù)奮斗實現(xiàn)的。從“一五”到“五五”，我國建成了獨立的比較完整的工業(yè)體系與國民經(jīng)濟體系。從“六五”到“十三五”，我國全面建成了小康社會，順利實現(xiàn)了第一個百年奮斗目標。按照黨的十九大報告提出分兩步走實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的部署，第一步用3個五年規(guī)劃，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化；在此基礎上，第二步再用3個五年規(guī)劃，到本世紀中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。“十四五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得新的重大成就，朝著第二個百年奮斗目標邁出了堅實的一步。
黨的十八大以來，我國譜寫了以五年規(guī)劃引領經(jīng)濟社會發(fā)展的新篇章，五年規(guī)劃已然成為我國引領發(fā)展方向、推動發(fā)展實踐、調(diào)控發(fā)展模式的戰(zhàn)略性手段。理論指引規(guī)劃，規(guī)劃引導實踐，五年規(guī)劃是對未來五年發(fā)展進行頂層設計和科學實踐的超大系統(tǒng)社會工程。通過編制和實施五年規(guī)劃，能夠有效引導發(fā)展實踐，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，消除發(fā)展瓶頸，推動發(fā)展動力轉(zhuǎn)換，促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和發(fā)展質(zhì)量提升，動員全社會力量共同實現(xiàn)發(fā)展目標，持續(xù)推動中國式現(xiàn)代化建設不斷深入。
二、實現(xiàn)國家目標的治理機制
中國擁有強大的國家治理能力，能夠選擇正確發(fā)展方向，持續(xù)制定合理發(fā)展目標，能夠高效動員全社會資源確保目標完成，這是中國之治的突出優(yōu)勢。五年規(guī)劃的一個突出特點是長遠布局、漸進調(diào)適、持續(xù)推進，現(xiàn)代化是一以貫之的主題，同時在具體目標上與時俱進，不斷進行適應性調(diào)整。每個五年規(guī)劃都有延續(xù)指標、調(diào)整指標與新增指標，有的規(guī)劃調(diào)整幅度比較大，大多數(shù)規(guī)劃都是小幅調(diào)整。這種兼具延續(xù)性與調(diào)適性的長期主義優(yōu)勢是西方國家難以比擬的。2003年諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者羅伯特·恩格爾對此評價說，“當中國為下一代制定五年規(guī)劃之時，美國只能規(guī)劃下一次選舉”。
五年規(guī)劃編制將頂層設計和問計于民統(tǒng)一起來，將決策的科學性和民主性統(tǒng)一起來，是全過程人民民主的生動體現(xiàn)。五年規(guī)劃編制過程中，“先民主、后集中，再民主、再集中”，不但政府各個部門、各個層級共同參與，通過政治引導、規(guī)劃銜接等機制，引導地方、部門與中央規(guī)劃對標對表，研究機構(gòu)、專家也廣泛參與研究和論證，同時以多種形式聽取社會各界和人民群眾的意見建議。從“十四五”開始，我國首次在五年規(guī)劃《建議》編制階段，通過網(wǎng)絡公開征求意見。“十五五”又將此項工作提前了近3個月，以便能夠更廣泛、更充分聽取人民群眾意見，已累計收到網(wǎng)民建言超過311.3萬條。五年規(guī)劃開門問策、集思廣益，通過一輪又一輪的征求意見，找到最大公約數(shù)，凝聚最大政策共識，集中體現(xiàn)全體人民的共同發(fā)展愿景。
以“十四五”規(guī)劃為例，我國專門建立健全規(guī)劃實施機制，形成了包括分解、評估、考核與監(jiān)督等環(huán)節(jié)的一整套目標責任制來落實規(guī)劃。規(guī)劃通過之后會出臺規(guī)劃實施分工方案，明確任務分工；在規(guī)劃實施不同階段，會對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測、中期評估和總結(jié)評估；同時將約束性指標納入各地區(qū)各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核，對重大工程項目建立臺賬、倒排工期；監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)對規(guī)劃實施情況開展監(jiān)督。我國還形成了支撐規(guī)劃實施的資源、制度和機制的有效保障機制。“項目跟著規(guī)劃走，資金、要素跟著項目走”，人財物等資源向規(guī)劃確定的重點項目和工程集中配置。綜合運用經(jīng)濟激勵、法律規(guī)范、宣傳動員，引導經(jīng)營主體的行為，強化要素支撐和政策協(xié)同，保障規(guī)劃目標實現(xiàn)。
言必信，行必果。在五年規(guī)劃的強力推動下，我國實現(xiàn)了一個又一個發(fā)展目標。例如，“十四五”規(guī)劃雖然受到世紀疫情、國際環(huán)境不確定性等影響，但仍然高質(zhì)量完成規(guī)劃目標和任務，指標進展總體符合預期，其中8項指標進展超過預期，17個方面重大戰(zhàn)略任務、102項重大工程、5000多個具體項目全面落地。同時我國認真履行“雙碳”國際承諾，“十四五”前4年單位GDP能耗累計下降11.6%，相當于減少11億噸二氧化碳排放量。這是中國國家治理能力的集中體現(xiàn)。對比西方選舉政治，政黨提出的各種目標往往只是政治動員口號，事后評估發(fā)現(xiàn)大多是為吸引選票作出的空頭承諾，并不是真正要實現(xiàn)的發(fā)展目標。
三、優(yōu)化資源配置的有形之手
實踐證明，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。五年規(guī)劃與市場機制一樣，既是信息運用機制，也是資源配置手段。社會主義市場經(jīng)濟條件下的五年規(guī)劃是市場友好型規(guī)劃，規(guī)劃性質(zhì)是宏觀性戰(zhàn)略性指導性，而不是微觀性實物性指令性，是彌補市場失靈，而不是替代市場。新時代以來，我國推進高水平社會主義市場經(jīng)濟建設，充分發(fā)揮規(guī)劃提升政府效能、彌補市場失靈的功能，形成了市場無形之手與規(guī)劃有形之手相互補充的組合優(yōu)勢，這也是社會主義制度優(yōu)勢的重要體現(xiàn)。五年規(guī)劃主要定位是闡明國家戰(zhàn)略意圖，明確政府工作重點，引導規(guī)范經(jīng)營主體行為。相對于市場作用而言，五年規(guī)劃主要發(fā)揮著三個方面功能：一是公共資源配置的約束功能，五年規(guī)劃明確了公共產(chǎn)品提供類型、數(shù)量與優(yōu)先次序，優(yōu)化了公共資源配置方式；二是社會資源配置的引導功能，引導社會資源按照規(guī)劃預期的方向配置，形成戰(zhàn)略合力；三是穩(wěn)定社會預期的信號功能，為企業(yè)等各類市場主體謀劃發(fā)展提供明確的政策信號和穩(wěn)定的政策環(huán)境。
我國能夠兼顧短期和長期，將市場的短期理性與規(guī)劃的長期理性有機結(jié)合。規(guī)劃體制使得中國能夠站得高看得遠，謀劃長遠，布局未來。“家有千件事，先從緊處來”。新中國成立初期，我國百業(yè)待興，經(jīng)過“一五”到“五五”5個五年計劃，建立起了獨立完整的工業(yè)體系，為后來的工業(yè)發(fā)展奠定了堅實基礎。我們制定“十四五”、“十五五”規(guī)劃，同樣是“遠處著眼，近處著手”，在規(guī)劃未來五年發(fā)展的同時，瞄準2035年遠景目標，前瞻性部署一批戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、基礎性工程。
我國能夠兼顧微觀和宏觀，將市場微觀理性和規(guī)劃宏觀理性有機結(jié)合。市場機制能夠運用分散信息，通過分散決策來實現(xiàn)微觀理性，而規(guī)劃機制能夠運用整體信息，通過整體籌劃來實現(xiàn)宏觀理性。一個國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不但需要企業(yè)自身競爭力，而且需要通過規(guī)劃引導構(gòu)建良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。新時代以來，中國在光伏發(fā)電、無人機、5G、新能源汽車等產(chǎn)業(yè)上后來居上，除了充分發(fā)揮市場機制作用和企業(yè)家創(chuàng)新精神，鼓勵不同路線、不同企業(yè)之間的自由競爭之外，同樣重要的是國家規(guī)劃對于產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)設計，對于基礎設施的前瞻布局，以及對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的長遠謀劃。
我國不但能夠通過市場機制實現(xiàn)微觀均衡，而且能夠通過規(guī)劃體制引導宏觀均衡。我國運用規(guī)劃調(diào)控來促進總供給與總需求均衡，拉動經(jīng)濟增長，避免了經(jīng)濟的周期性危機。比如，“十三五”以來，我國通過推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，將擴大內(nèi)需作為戰(zhàn)略基點，提升了有效供給，擴大了有效需求，推動實現(xiàn)總量均衡。近年來有效需求不足矛盾進一步凸顯，“十四五”規(guī)劃針對這一突出矛盾，鮮明提出“堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點”。我國的基礎設施、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等大范圍空間布局，也并不是市場機制能夠自發(fā)達到均衡的，需要五年規(guī)劃的有效引導。比如，我國營運里程接近5萬公里的“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)，總里程超過19萬公里的高速公路網(wǎng)，輸電通道總里程突破5萬公里的特高壓電網(wǎng)，正是通過五年規(guī)劃前瞻布局、科學規(guī)劃、有序?qū)嵤┑慕Y(jié)果。
四、健全宏觀經(jīng)濟治理的戰(zhàn)略導向
習近平總書記強調(diào)，加快建立制度健全、科學規(guī)范、運行有效的規(guī)劃體制，構(gòu)建發(fā)展規(guī)劃與財政、金融等政策協(xié)調(diào)機制，更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用。科學的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是健全宏觀經(jīng)濟治理體系的內(nèi)在要求，五年規(guī)劃在其中發(fā)揮著重要作用。充分發(fā)揮五年規(guī)劃的戰(zhàn)略導向功能，有利于健全宏觀經(jīng)濟治理體系，提高宏觀經(jīng)濟治理效能。
黨的二十屆三中全會《決定》明確提出：“完善國家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。”五年規(guī)劃系統(tǒng)設計公共政策，集成任務舉措，對接項目布局，對于一攬子政策進行通盤部署，避免了政策碎片化和相互沖突。我國已經(jīng)形成了以五年規(guī)劃為統(tǒng)領，以空間規(guī)劃為基礎，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家級、省級、市縣級規(guī)劃共同組成的三級四類的國家規(guī)劃體系。加強五年規(guī)劃戰(zhàn)略導向功能，能夠引導各級各類規(guī)劃各司其職、貫通銜接。高效能宏觀經(jīng)濟治理需要財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)、土地等宏觀政策共同作用、相互配合，加強五年規(guī)劃的戰(zhàn)略導向，優(yōu)化規(guī)劃與宏觀調(diào)控聯(lián)動，能夠增強宏觀政策取向一致性，放大疊加效應，避免不同宏觀政策之間的“合成謬誤”。
加強五年規(guī)劃的戰(zhàn)略導向能夠熨平宏觀經(jīng)濟波動，增強宏觀經(jīng)濟治理穩(wěn)定性。我國形成了“長規(guī)劃、短安排”機制，引導資源跨周期配置，加強逆周期調(diào)節(jié)，能夠增強經(jīng)濟增長動能，穩(wěn)定社會預期，減少宏觀經(jīng)濟波動。五年規(guī)劃的政策和項目儲備，能夠為宏觀調(diào)控提供“彈藥”，根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的變化相機抉擇宏觀調(diào)控的力度和節(jié)奏。例如，針對2024年二、三季度我國經(jīng)濟面臨的較大下行壓力，黨中央果斷決策，及時推出一攬子增量政策，有力抑制了外部沖擊，實現(xiàn)了5%的增長，增量政策和存量政策有機銜接，相當部分措施已經(jīng)在“十四五”規(guī)劃中提出，只不過是借機加快推進節(jié)奏。過去10年，全球經(jīng)濟增長非常不穩(wěn)定，一些國家經(jīng)濟增長大起大落，而中國是世界上經(jīng)濟增長最穩(wěn)健的大國之一。
按照五年規(guī)劃繪就的藍圖推動發(fā)展實踐，我國的宏觀經(jīng)濟治理具有很強的延續(xù)性，能夠做到一屆政府接著一屆政府干、“一張藍圖繪到底”，保持了宏觀經(jīng)濟政策的延續(xù)性。五年規(guī)劃為宏觀經(jīng)濟調(diào)控提供了一個中長期錨點，年度計劃和五年規(guī)劃有機銜接，宏觀調(diào)控能夠做到長短結(jié)合。反觀一些西方國家，換一屆政府就“翻一回燒餅”，不是接著干而是對著干，宏觀政策左右搖擺，缺乏基本政策延續(xù)性。
總之，五年規(guī)劃是中國之治的重要體現(xiàn)和突出優(yōu)勢，將五年規(guī)劃的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了有力支撐。從全球范圍看，中國已經(jīng)創(chuàng)造了社會主義和市場經(jīng)濟有機結(jié)合的新型發(fā)展規(guī)劃，有力推動了國家發(fā)展，有效提升了國家治理效能。我國五年規(guī)劃的成功實踐為世界各國構(gòu)建更好的經(jīng)濟社會治理體制提供了中國方案、貢獻了中國智慧。
責任編輯：李明娥
執(zhí)行編輯：高俊翔
